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國家能源局關(guān)于印發(fā)頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市發(fā)展改革委（能源局），有關(guān)企業(yè)：

　　為加快我國頁巖氣發(fā)展，規(guī)范和引導(dǎo)“十三五”期間頁巖氣勘探開發(fā)，現(xiàn)將《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》印發(fā)你們，請按照執(zhí)行。

國家能源局  

2016年9月14日

頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）

　　一、前言

　　美國頁巖氣革命對國際天然氣市場及世界能源格局產(chǎn)生重大影響，世界主要資源國都加大了頁巖氣勘探開發(fā)力度。“十二五”期間，我國頁巖氣勘探開發(fā)取得重大突破，成為北美洲之外第一個實(shí)現(xiàn)規(guī)模化商業(yè)開發(fā)的國家，為“十三五”產(chǎn)業(yè)化大發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。按照習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出的推動能源供給革命、消費(fèi)革命、技術(shù)革命和體制革命指示精神，為加快推進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)，增加清潔能源供應(yīng)，優(yōu)化調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，滿足經(jīng)濟(jì)社會較快發(fā)展、人民生活水平不斷提高和綠色低碳環(huán)境建設(shè)的需求，特制訂本規(guī)劃。

　　本規(guī)劃為指導(dǎo)性規(guī)劃，期限為2016年至2020年，展望到2030年。

　　二、規(guī)劃背景

　　（一）發(fā)展基礎(chǔ)

　　我國頁巖氣資源總體比較豐富，通過“十二五”攻關(guān)和探索，南方海相頁巖氣資源基本落實(shí)，并實(shí)現(xiàn)規(guī)模開發(fā)；頁巖氣開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)基本突破，工程裝備初步實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化；頁巖氣礦權(quán)管理、對外合作和政策扶持等方面取得重要經(jīng)驗(yàn)。總體上，我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)起步良好，基本完成了“十二五”規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)。

　　1、資源評價(jià)

　　頁巖氣基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查評價(jià)取得重要進(jìn)展，圈定10余個有利目標(biāo)區(qū)，并不斷在新區(qū)新層系中取得重要發(fā)現(xiàn)，基本查明南方下古生界地層是近期我國頁巖氣開發(fā)主力層系，為進(jìn)一步拓展商業(yè)性勘探奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)2015年國土資源部資源評價(jià)最新結(jié)果，全國頁巖氣技術(shù)可采資源量21.8萬億立方米，其中海相13.0萬億立方米、海陸過渡相5.1萬億立方米、陸相3.7萬億立方米。

　　2、勘探開發(fā)

　　全國共設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)44個，面積14.4萬平方千米。通過近年勘探開發(fā)實(shí)踐，四川盆地及周緣大批頁巖氣井在志留系龍馬溪組海相頁巖地層勘探獲得工業(yè)氣流，證實(shí)了良好的資源及開發(fā)潛力；鄂爾多斯盆地三疊系陸相頁巖地層也勘探獲氣。2012年，國家發(fā)改委、能源局批準(zhǔn)設(shè)立了長寧-威遠(yuǎn)、昭通、涪陵等3個國家級海相頁巖氣示范區(qū)和延安陸相國家級頁巖氣示范區(qū)，集中開展頁巖氣技術(shù)攻關(guān)、生產(chǎn)實(shí)踐和體制創(chuàng)新。中國石化、中國石油積極推進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)，大力開展國家級頁巖氣示范區(qū)建設(shè)，取得焦頁1井等一批頁巖氣重大發(fā)現(xiàn)井，率先在涪陵、長寧-威遠(yuǎn)和昭通等國家級示范區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)頁巖氣規(guī)模化商業(yè)開發(fā)。截至目前，全國累計(jì)探明頁巖氣地質(zhì)儲量5441億立方米，2015年全國頁巖氣產(chǎn)量45億立方米。

　　3、科技攻關(guān)

　　國家加大頁巖氣科技攻關(guān)支持力度，設(shè)立了國家能源頁巖氣研發(fā)（實(shí)驗(yàn)）中心，在“大型油氣田及煤層氣開發(fā)”國家科技重大專項(xiàng)中設(shè)立“頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)”研究項(xiàng)目，在“973”計(jì)劃中設(shè)立“南方古生界頁巖氣賦存富集機(jī)理和資源潛力評價(jià)”和“南方海相頁巖氣高效開發(fā)的基礎(chǔ)研究”等項(xiàng)目，廣泛開展各領(lǐng)域技術(shù)探索。中國石化、中國石油等相關(guān)企業(yè)也加強(qiáng)各層次聯(lián)合攻關(guān)，在山地小型井工廠、優(yōu)快鉆完井、壓裂改造等方面進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，并研制了3000型壓裂車等一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的裝備。通過“十二五”攻關(guān)，目前我國已經(jīng)基本掌握3500米以淺海相頁巖氣勘探開發(fā)主體技術(shù)，有效支撐了我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

　　4、政策機(jī)制

　　2012年，財(cái)政部、國家能源局出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策，2012-2015年，中央財(cái)政按0.4元/立方米標(biāo)準(zhǔn)對頁巖氣開采企業(yè)給予補(bǔ)貼；2015年，兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發(fā)利用繼續(xù)享受中央財(cái)政補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2013年，國家能源局發(fā)布《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、示范區(qū)建設(shè)、技術(shù)政策、市場與運(yùn)輸、節(jié)約利用與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行規(guī)定和引導(dǎo)，推動頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。“十二五”期間，探索建立了頁巖氣合資合作開發(fā)新機(jī)制，中國石化和中國石油分別與地方企業(yè)成立合資公司，開發(fā)重慶涪陵、四川長寧等頁巖氣區(qū)塊。

　　（二）發(fā)展形勢

　　“十三五”期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)將推動能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整，天然氣等清潔能源需求持續(xù)加大，為頁巖氣大規(guī)模開發(fā)提供了寶貴的戰(zhàn)略機(jī)遇。同時，我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于起步階段，不確定性因素和挑戰(zhàn)也較多。

　　1、發(fā)展機(jī)遇

　　（1）國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策引導(dǎo)為頁巖氣發(fā)展提供廣闊空間。2015年天然氣占我國一次能源消費(fèi)比重5.9%，與世界24%的平均水平差距仍然較大。隨著我國不斷強(qiáng)化大氣污染治理，大力推行清潔低碳發(fā)展戰(zhàn)略和積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，天然氣必將在調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)中發(fā)揮更大作用。國務(wù)院辦公廳《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014-2020年）》明確提出，到2020年天然氣占我國一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到10%以上，大力開發(fā)頁巖氣符合我國能源發(fā)展大趨勢。

　　（2）豐富的資源基礎(chǔ)和良好的產(chǎn)業(yè)起步為頁巖氣發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。“十二五”我國頁巖氣開發(fā)在南方海相獲得突破，四川盆地頁巖氣實(shí)現(xiàn)規(guī)模化商業(yè)開發(fā)，其它很多有利區(qū)獲得工業(yè)測試氣流，南方海相龍馬溪組頁巖氣資源及開發(fā)潛力得到有力證實(shí)。四川盆地深層海相頁巖氣、四川盆地外大面積常壓低豐度海相頁巖氣及鄂爾多斯盆地陸相頁巖氣也為將來頁巖氣大規(guī)模開發(fā)提供資源保障。同時，我國已基本掌握3500米以淺海相頁巖氣高效開發(fā)技術(shù)，將為“十三五”頁巖氣產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展提供有力技術(shù)支持。

　　（3）體制機(jī)制不斷理順為頁巖氣發(fā)展提供強(qiáng)大動力。頁巖氣被確定為獨(dú)立礦種，勘探開發(fā)的體制障礙部分消除。兩輪探礦權(quán)招標(biāo)的探索為完善頁巖氣礦權(quán)競爭性出讓和建立礦權(quán)退出機(jī)制積累了有益經(jīng)驗(yàn)，多種性質(zhì)市場主體合資合作開發(fā)模式的建立也為吸引和擴(kuò)大頁巖氣投資提供了寶貴借鑒。隨著油氣體制改革的全面推進(jìn)，市場準(zhǔn)入進(jìn)一步放寬、基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)公平接入、價(jià)格市場化機(jī)制建立和行業(yè)監(jiān)管不斷完善等，都將為頁巖氣發(fā)展提供公平競爭、開放有序的外部環(huán)境。

　　2、面臨挑戰(zhàn)

　　（1）建產(chǎn)投資規(guī)模大。頁巖氣井單井投資大，且產(chǎn)量遞減快，氣田穩(wěn)產(chǎn)需要大量鉆井進(jìn)行井間接替，因此，頁巖氣開發(fā)投資規(guī)模較大，實(shí)施周期長，不確定因素較多，對頁巖氣開發(fā)企業(yè)具有較大的資金壓力和投資風(fēng)險(xiǎn),部分中小型企業(yè)投資積極性有所減退。

　　（2）深層開發(fā)技術(shù)尚未掌握。埋深超過3500米頁巖氣資源的開發(fā)對水平井鉆完井和增產(chǎn)改造技術(shù)及裝備要求更高。目前頁巖氣重點(diǎn)建產(chǎn)的川南地區(qū)埋深超過3500米的資源超過一半，該部分資源能否有效開發(fā)將影響“十三五”我國頁巖氣的開發(fā)規(guī)模。

　　（3）勘探開發(fā)競爭不足。頁巖氣有利區(qū)礦權(quán)多與已登記常規(guī)油氣礦權(quán)重疊，常規(guī)油氣礦權(quán)退出機(jī)制不完善，很難發(fā)揮頁巖氣獨(dú)立礦種優(yōu)勢，通過市場競爭增加投資主體，擴(kuò)大頁巖氣有效投資。此外，頁巖氣技術(shù)服務(wù)市場不發(fā)達(dá)，不利于通過市場競爭推動勘探開發(fā)技術(shù)及裝備升級換代，實(shí)現(xiàn)降本增產(chǎn)。

　　（4）市場開拓難度較大。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長降速，以及石油、煤炭等傳統(tǒng)化石能源價(jià)格深度下跌，天然氣競爭力下降，消費(fèi)增速明顯放緩。與此同時，國內(nèi)天然氣產(chǎn)量穩(wěn)步增長，中俄、中亞、中緬及LNG等一系列天然氣長期進(jìn)口協(xié)議陸續(xù)簽訂，未來天然氣供應(yīng)能力大幅提高。按目前能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，“十三五”期間天然氣供應(yīng)總體上較為充足。頁巖氣比常規(guī)天然氣開發(fā)成本高，市場開拓難度更大。