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土壤治理：耕地和礦山修復不宜采取PPP模式

時間:2016-04-19 11:35來源:中國環境報作者:信息發布點擊: 次

今年以來，土壤修復被業界一些人視作環保產業的下一個“風口”，熱議不斷，但與此同時巨額修復資金從何而來，卻是不可回避的關鍵問題。

業內人士表示，與大氣治理和水治理不同的是，土壤污染治理的難度更大、周期更長且費用更加昂貴，土壤污染治理巨額資金的穩定來源是持續治理的關鍵。對此，業界提出不同建議，圍繞土地出讓金能否“抽成”修復土壤？中國能否建成自己的“超級基金”？PPP模式是否適用等問題展開了熱烈討論。

資金缺口大土地出讓金難“抽成”

地方政府依賴土地收入，支出壓力大，10%治理土壤污染有難度

治理10公頃的工業污染土地需要多少錢？有數據顯示，以美國治理污染的經驗看，凈化這塊相當于天安門廣場1/4面積大小的土地，需要的治理成本是3億多元人民幣。

那么治理一個更大范圍內的污染土地呢？根據2011年中國首個由國務院批復的重金屬污染治理方案《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，預算投資是595億元。但依據當地相關部門預測，要保證治理效果，全部投入需在4000億元以上。

根據2014年4月，環境保護部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示：全國土壤總點位超標率為16.1%，其中具體到耕地，中國約有333萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。按照上述數據計算的話，若完成全國污染土地治理，所需資金將非常驚人。

中國人民大學環境學院系副教授藍虹曾指出，僅對受重金屬污染的農業耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。

除了農業耕地，城市棕色地塊和礦區土壤污染的治理也都耗資巨大。藍虹稱，依據最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。上述數據還都是最保守的估算。如果按照最嚴格的治理標準，有些專家認為，若完成全國污染土地治理，所需資金將超過數十萬億元。

在資金籌集方面，有專業機構建議提取10%土地出讓收益。據測算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財政、社會資金投入，每年投入可在1500億~2000億元。考慮到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預計可籌措到1.1萬億～1.4萬億元。

對此，一些業內人士認為“并不靠譜”。E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤表示，出臺這樣的政策的可能性不大。他解釋說，中國的財稅體系是百分之七八十跟經濟活動有關的稅收歸中央，地方現在主要靠土地收入。“因此在地方財政支出壓力巨大的情況下要其拿出10%的土地出讓收益治理土壤污染只是個建議，能不能進入最終的政策還不一定。”薛濤說。

中國能設立“超級基金”嗎？

美國超級基金大都運用在污染場地，中國修復耕地污染的需求很多，商業模式難建立

在土壤污染治理上，美國、德國、日本等國紛紛設立土壤污染基金來解決治理資金問題，其中以美國的“超級基金”最具代表性。

美國“超級基金”的資金來源主要有5個途徑：從1980年起對石油和42種化工原料征收的原料稅；從1986年起對50種化學衍生物征收的稅以及對年收入超過200萬美元的公司征收的環境稅；聯邦財政的常規撥款；對危險廢物場地或設施負有責任的公司及個人追回的費用；包括基金利息等其他費用。

對于我國是否要建立一個類似的“場地污染修復基金”，目前各方意見也并不一致。

環境保護部宣教中心主任賈峰認為，“污染場地修復基金”的建立是我國污染場地修復工作開展的前提和基礎。并且它的功能應超越超級基金，為那些經濟實力不足的企業暫時分擔部分修復工作，使其逐步償付應該承擔的治理費用，但又不至于因為場地修復投入的沖擊而影響其生存和發展。

而廣東省生態環境與土壤研究所的研究員陳能場則表示，中國和美國在土壤污染治理方面略有不同，比如美國的超級基金幾乎都是運用在污染場地方面，而中國修復耕地污染的要求很多。

陳能場進一步解釋說，場地修復完之后可以用于商業用途，再利用價值會比較高，而耕地修復完還是用于農業生產，土地升值空間不大。此外，美國的土地污染者比較容易明確，而中國的情況比較復雜。“美國的超級基金對一些地塊是合適的，比如場地修復方面，但在整體的土壤污染修復上，我們不一定要借鑒美國修復基金的模式。”陳能場說。

對于未來的污染治理，他認為，中國的土地性質國有，污染者又主要是國有企業及以前的歷史遺留問題，因此從污染責任和污染對象來看都需要放在國家層面。將來國家如果修復資金不足，就需要引入社會資本，構建PPP等新的模式。

佛山健地農業科技有限公司董事長鐘治舜則很看好土壤污染修復市場。他認為，技術的研發、人才的引進包括整個機制的頂層設計都是亟待解決的問題。目前，在耕地修復上，應該政府是主要的買單者。

PPP接盤靠譜嗎？

耕地修復和礦山修復由于土地價值不高等不具備條件

近兩年，在決策層和相關職能部門的大力推動下，國內PPP項目呈現出井噴式的發展。截至2015年底，國家發改委共推出2125個PPP項目，總投資約3.5萬億元；財政部的兩批PPP示范項目逾230個，總投資規模近8400億元。

在土壤污染修復領域，一些環保企業開始積極探索PPP模式。2014年，在土壤重金屬污染重災區湘潭市，岳塘區政府和湘潭城鄉建設發展集團合資成立的湘潭發展投資有限公司，與湖南永清投資集團共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態環境治理投資有限公司”，共同推進這一區域工業場地土壤修復工程。修復完成后，原工業場地將打造為多功能的生態新城，土地增值后得到重新利用，永清集團將在土地交易盈利中獲得相應的治理收益。

永清環保股份有限公司董事長劉正軍接受記者采訪時表示，“岳塘模式”首創的土壤修復開發轉讓獲取增值收益的模式，打破了行業發展的資金瓶頸，從機制上補充了從土地修復到收益實現的機制。

但薛濤認為，在土壤修復方面，耕地修復PPP模式是不存在的，PPP開發能夠使用的空間最多也就是城市灰地修復，而在當前“招拍掛”一級二級開發分開的情況下，PPP模式進入困難。“因為土壤修復和房地產開發是兩個階段，在商業模式上尚未打通。”

上海環境衛生工程設計院院長張益則指出，2015年中國土壤修復市場規模約為200億元，其中大部分與房地產有關，耕地修復、礦山修復、生態修復等占比較小。

“不管是PPP還是第三方治理，它都要有可以預期的回報，土壤修復難就難在這個地方。”張益表示，“耕地修復和礦山修復由于土地價值不高等原因不具備這一條件。土地預期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，它的商業模式的建立才越方便。”

對于當下輿論熱議的土壤修復引入社會資本的問題，薛濤認為，PPP更適合于長遠來看有收益的項目，通過政府與社會資本合作的方式解決政府運作效率低下的問題。比如污水處理項目，污水處理廠通過收取污水處理費盈利。而土壤修復絕大部分情況下不具備這個模式。

“所以幾萬億元的缺口采取治理修復資金是不大可能的，但其中個別一千億到兩千億元的市場，比如場地修復這種有收益模式的勉強能做，但這也要解決商業模式問題。”薛濤說。

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國外土壤修復市場資金投入

美國：每年10億美元土壤修復市場

美國“超級基金”每年帶來10億美元土壤修復市場。超級基金的經費主要來源3方面：國內生產石油和進口石油產品稅；化學品原料稅；企業環保稅。1980年初始資金16億，1986年增收企業環保稅，1996年基金擴大至85億。

日本：土壤修復市場超過十萬億日元

日本土壤修復開始于40年前。從1991年土壤環境標準制定開始，超過土壤污染對策法指定標準或超過土壤環境標準的案例數呈現逐年遞增的趨勢。近年來，日本土壤污染市場從2000億日元/年～3000億日元/年增長到7000億日元/年～10000億日元/年。日本潛在污染場地93萬~200萬處，調查修復投入約在13萬億日元～30萬億日元以上。

歐洲：土壤修復市場空間達20多億歐元

歐洲土壤修復開始于30年前。據估計，歐洲每年約有21.1億歐元用于土壤修復，約有350萬塊土地受到污染威脅，50萬塊土地受到嚴重污染而需要治理。而歐洲各國根據本國國情，所采用的土壤修復技術存在明顯的較大差異。

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